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综合行政执法改革宣传提纲

日期:2015年12月09日 来源:义乌市编委办
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  综合行政执法改革宣传提纲 

  浙江省综合行政执法工作部门联席会议办公室 

  推进综合行政执法改革,是党的十八届三中全会和四中全会作出的重要部署,是深化行政体制改革、推进政府职能转变的重要内容,对于建立权责统一、权威高效的行政执法体制,推进“四个全面”战略布局和法治政府建设,健全完善基层治理体系具有极为重要的意义 

  一、推进综合行政执法改革是中央和省委省政府的重大部署 

  党的十八大以来,中央对深化行政执法体制改革,加快政府职能转变,提升基层政府治理能力等提出一系列要求。十八届三中全会提出,要整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法等问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。十八届四中全会进一步明确,要深化行政执法体制改革,根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量。2015512日,李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上指出,要清理整合各类执法队伍,推进跨部门跨行业综合执法,让几个“大盖帽”合成一个“大盖帽”,形成监管和执法合力,避免交叉重复或留空白死角。 

  为认真贯彻落实中央的决策部署,省委十三届四次全会按照全面深化改革的要求,作出了深化行政执法体制改革,整合行政执法主体,相对集中执法权,推进综合执法和执法力量下沉的决定。省委十三届六次会议从全面推进依法治国进程的全局出发,提出了合理配置执法力量,相对集中执法权,推动跨部门、跨领域基层综合行政执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,加强综合执法队伍建设的要求。省委十三届七次会议从加强乡镇政权建设、完善基层治理体系的角度,进一步作出了“探索建设乡镇(街道)综治工作、市场监管、综合执法、便民服务等四个平台”的部署。 

  省政府历来重视行政执法体制改革工作,坚持将行政执法体制改革作为深化政府自身改革的重要抓手。在总结我省行政执法体制改革试点经验的基础上,于20152月印发了《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》(浙政发〔20154号),明确以推动行政执法重心下移、相对集中行政执法权、整合规范执法主体、优化执法力量配置为主要内容,以县(市、区)和乡镇(街道)为重点,全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法。浙政发〔20154号文件的印发实施,标志着我省行政执法体制改革进入了全面推进综合行政执法阶段。 

  二、我省综合行政执法改革的实践探索 

  改革开放以来,省委高度重视法治建设,先后作出依法治省和建设法治浙江的决定。几届省委沿着习近平同志开创的法治浙江建设道路砥砺前行,坚持把法治浙江建设作为深入实施“八八战略”的重要内容和重要保障,作为我省社会主义民主政治建设的总抓手,把法治浙江建设放到建设物质富裕精神富有现代化浙江和建设美丽浙江、创造美好生活战略布局中谋划和推动,坚持不懈、循序渐进,开拓进取、干在实处,取得了丰富的理论成果、制度成果和实践成果。 

  作为法治政府建设的重要内容,我省行政执法体制改革工作在依法治省和法治浙江战略的引领下,启动早,步子稳,在整合执法资源、健全执法体制、提高执法效能等方面开展了积极的探索,取得了重要进展。 

  (一)推行部门内部综合执法。一是整合部门内部执法队伍,将农业、海洋渔业、劳动保障、环境保护等部门原下属的多支执法队伍各归并为一支,实行部门内部综合执法。二是推进文化领域综合执法改革。2004年开始,结合文化市场综合执法改革试点工作,省级撤销了省文化厅、广播电视局、新闻出版局各自下属的执法队伍,在市县层面组建了统一的文化广电新闻出版局,并将原分别设置的执法队伍归并为一支,实行文化市场综合执法2009年,全国文化体制改革推行了浙江的做法。三是推进市场监管综合执法。2013年以来,结合食品药品监管体制改革和省以下工商、质监垂直管理体制调整工作,由市县工商、食药部门整合组建市场监管局,其下属的执法队伍整合归并为一支,原设在乡镇的工商所、食药监管所也整合设置为市场监管所。大部分县(市、区)还将质监部门也整合并入市场监管局,其执法队伍也进行了归并,探索实行大市场综合执法。 

  (二)开展跨部门跨领域综合行政执法试点。按照《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发〔200256号)要求,2003年,经省政府批准,衢州市和义乌市开展了区域性综合行政执法试点工作,在清理整顿、调整归并各部门行政执法队伍的基础上,创新执法体制,组建综合行政执法机构,作为政府工作部门,依法行使城市管理、文化市场、水务渔政、环境保护、农业管理等方面的行政处罚及与之相关的行政强制、监督检查职能。 

  (三)推进小城市培育试点镇综合行政执法改革。2010年,经省政府批准,在义乌市佛堂镇开展了以“执法重心下移、整合执法资源、规范执法行为、提高执法效能”为主要内容的深化综合行政执法改革试点,由义乌市综合行政执法局在佛堂镇集中行使原由19个县级政府部门行使的2163项行政处罚及与之相关的行政强制、监督检查职能。2011年,又在义乌市召开了“全省小城市培育试点镇行政管理体制改革工作会议”,以典型示范的方式,在全省小城市培育试点镇和中心镇推进行政执法体制改革。 

  同时,根据国务院有关推进相对集中行政处罚权工作的部署,我省从2000年开始,有72个市、县(市、区)在城市市容和环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商行政管理(室外公共场所无照经营)、公安交通管理(人行道违法停车)等城市管理领域开展了相对集中行政处罚权改革。 

  这些探索实践,客观上在解决职能交叉、多头执法、重复执法、执法扰民和基层“看得见管不着”问题等方面取得了明显的成效,为我省进一步改革创新行政执法体制创造了良好条件。 

  党的十八届三中全会后,省政府围绕推进政府治理现代化的目标,决定实行综合行政执法工作和城市管理相对集中行政处罚权工作融合发展,并确定在嘉兴、舟山两市前期城市管理相对集中处罚权工作的基础上,全面开展综合行政执法试点,按照“总体设计、分步实施、重点突破”的方法,横向上进一步扩大综合行政执法的范围,纵向上推进行政执法重心下移。在执法范围上,嘉兴市、舟山市分别集中行使市容环境卫生管理等10个、16个方面法律、法规、规章规定的298项、533项行政处罚及与之相关的行政监督检查、行政强制职权;在重心下移上,嘉兴市、舟山市分别将执法范围延伸到75个和34个乡镇(街道),实行条块结合的管理体制。通过改革试点,在一定范围内实现了政策制定、行政审批与监督处罚职能的适当分离,强化了不同权力之间的相互监督和制约;同时,基层一线执法力量得到了增强,有效解决了基层“看得见管不着”的问题,取得了良好的成效,为全省推进综合行政执法改革提供了实践借鉴和新鲜经验。 

  2015年上半年,经国务院和中央编委领导同意,中央编办印发了《关于开展综合行政执法体制改革试点工作意见》(中央编办发〔201515号),确定在全国138个城市进行综合行政执法体制改革试点,将浙江省11个设区市全部纳入了综合行政执法试点的范围,进一步吹响了我省全面推进综合行政执法改革的号角。 

  三、综合行政执法改革的目的和意义 

  综合行政执法,是指通过体制和制度创新,将原来由几个执法部门分别行使执法权的领域统一由一个具有行政执法主体资格的执法部门行使执法权的行政执法体制改革。与以往执法体制改革以解决执法交叉重复问题为主要目的推进某一领域内、部分部门间执法权相对集中不同,综合行政执法围绕健全完善基层治理体系、提升基层政府治理能力和社会管理水平这一根本目标,推进城乡统筹的跨部门跨领域执法体制改革。综合行政执法改革不仅包括行政权力的优化配置、机构编制的调整优化,还包括了由此而产生的对政府有关部门的职责关系梳理、执法机制和执法流程再造等,其实质是通过优化政府职责体系和组织体系,重构行政执法体系,从而在体制上、机制上推进行政执法体制改革和创新,加快建立权责统一、权威高效的行政执法体制。 

  (一)推行综合行政执法是构建现代政府职责体系和组织体系的客观要求。在全面深化改革的新形势下,推进政府治理现代化成为政府自身改革的基本目标。推进政府治理现代化的过程,就是明确政府职能边界,优化权力配置和组织架构,提高治理有效性的过程,其核心是依法构建政府职责体系和组织体系。综合行政执法改革,正是我省政府职责体系和组织体系建设的具体实践。从内涵来说,综合行政执法,其“综合”的不仅是相对集中行政处罚权,而且将与之相关的行政监督检查、行政强制等职能进一步综合起来。从外延来看,综合行政执法不仅指行政处罚权等权限的集中和综合,还包括由此而产生的对政府有关部门的职责关系梳理、执法机制再造、执法流程优化、执法行为规范和执法队伍管理。总的来看,综合行政执法既涉及政府职责体系的重构,又涉及政府组织体系的优化,是构建现代政府职责体系和组织体系、推进政府治理现代化的客观要求。 

  (二)推进综合行政执法是转变政府职能的重要途径。行政执法体制作为行政体制的重要内容,其改革的核心就是优化职能配置,转变政府职能,提高行政执行力和公信力。近年来,我省大力推进以权力清单制度为突破口的“四张清单一张网”建设,简政放权工作取得了明显进展,政府管理正在从以事前审批为主向以事中事后监管为主转变,这是政府管理职能的重大转变。如何适应这种转变?其重要抓手就是改变政府执法职能配置分散、力量薄弱、协同性差、效率不高的现状,全面优化行政执法职能和力量配置,推行综合行政执法。2015年上半年省政府部署的深化“四张清单一张网”改革推进职能转变工作中,全面推进综合行政执法作为78项重要举措之一。如果说去年我们全面推行权力清单制度主要解决的是政府“放”的问题,即不该管的要放开放到位,那么全面推进综合行政执法主要解决的是政府“管”的问题,即该管的要管住管好,其本质是放管结合,促进政府职能转变。可以说,综合行政执法改革是转变政府监管方式、加强事中事后监管的重要突破口。 

  (三)推进综合行政执法是完善基层治理体系的关键举措。乡镇是基层治理的重点和难点,也是起点和支点。浙江县域经济发达,块状经济特色明显,流动人口众多,乡镇基层管理服务任务繁重,体制机制创新要求迫切。完善基层治理体系,直接关系“四个全面”战略布局在浙江的实践。就当下的乡镇治理体系来说,执法主体地位缺失和执法力量薄弱是其存在的突出问题。推行以“横向扩大执法领域、纵向推进重心下移”为主要内容的综合行政执法工作,可以有效解决乡镇在日常管理中执法主体缺失的问题,也加强了乡镇执法力量。省委十三届七次全会通过的《中共浙江省委关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》明确提出,提升乡镇(街道)统筹协调能力,探索建设乡镇(街道)综治工作、市场监管、综合执法、便民服务等四个平台。综治工作平台主要发挥乡镇(街道)社会服务管理中心的统筹协调作用,推进基层平安建设。市场监管平台主要以市场监管所为主体,承担面向企业和市场经营主体的行政监管和执法职责。综合执法平台主要通过县(市、区)综合行政执法向乡镇(街道)延伸,将乡镇(街道)所需的执法职权一并纳入。便民服务平台主要依托乡镇(街道)便民服务中心,拓展服务功能,并将浙江政务服务网络延伸至乡镇(街道),提高办事服务效率。建设乡镇(街道)综合执法平台,可以有效统筹县(市、区)和乡镇(街道)的执法管理工作,切实解决基层“看得见、管不着”和执法力量分散薄弱的问题,从而提升乡镇(街道)统筹协调能力,建立健全统一高效的基层治理体系。 

  四、综合行政执法改革的指导思想和工作原则 

  (一)指导思想。以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导,围绕全面深化法治浙江建设和加快建设法治政府的要求,根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等法律法规规定,以推动行政执法重心下移、相对集中行政执法权、整合规范执法主体、优化执法力量配置为主要内容,以县(市、区)和乡镇(街道)为重点,全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法,加快建立权责统一、权威高效的行政执法体制,切实增强基层政府治理能力和社会管理水平。 

  (二)基本原则。 

  1.坚持“两个相对分开”。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,深化行政执法体制改革,转变行政执法管理方式,实现政策制定、行政审批与监督处罚职能相对分开、监督处罚与技术检验职能相对分开,规范行政执法行为。 

  2.坚持权责统一、精简高效。合理划分不同层级部门的行政执法职责权限,理顺职责关系,减少执法层次,整合行政执法资源,落实执法责任,进一步提升执法效能。 

  3.坚持统筹协调、稳步推进。将综合行政执法工作与政府职能转变和机构改革、事业单位改革、规范行政权力运行、加强事中事后监管有机结合,总体设计,分步实施,重点突破,有序推进。 

  五、综合行政执法改革的主要内容 

  综合行政执法改革涉及行政体制的创新完善、行政权力的优化配置、部门职责的科学界定、机构编制的调整优化、监管信息的实时共享、监管链条的无缝对接等方方面面,是一项复杂的系统工程。其主要内容有: 

  (一)合理确定综合行政执法范围。在总结综合行政执法试点和城市管理相对集中行政处罚权工作经验的基础上,合理确定综合行政执法的范围。把握的原则主要有四条:一是基层发生频率较高,与人民群众日常生产生活关系密切;二是多头重复交叉执法问题比较突出;三是主管部门没有专门执法队伍,综合后可以提升基层监管能力;四是专业技术要求适宜。目前范围确定为市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商行政管理(室外公共场所无照经营)、公安交通(人行道违法停车)、土地和矿产资源、建筑业、房地产业、人防(民防)、水行政、安全生产、石油天然气管道保护、陆域渔政、林政、教育、商务、旅游、价格、体育管理等21个方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚及与之相关的行政监督检查、行政强制职权。 

  (二)推进综合行政执法向乡镇(街道)延伸。按照推动行政执法重心下移的要求,将综合行政执法向乡镇(街道)延伸,整合各部门派驻执法队伍,在乡镇(街道)设置综合行政执法局派出机构,并将基层综合行政执法工作纳入基层公共管理体系。增强乡镇(街道)统筹协调指挥能力,综合行政执法局派驻乡镇(街道)的执法机构,业务工作接受综合行政执法局领导,日常管理以乡镇(街道)为主,其负责人的任免、调整,应征得派驻地党委(党工委)同意。 

  (三)优化机构编制配置。整合相关执法机构和职责,组建综合行政执法局,作为同级政府工作部门,依法独立行使有关行政执法职权,并承担相应法律责任。按照精简、统一、效能的原则,精简归并部门原有执法队伍,相应划转有关部门及其执法队伍人员编制,优化人员编制配置,推行人员编制专项管理。 

  (四)健全完善执法机制。健全协调配合机制,合理划分业务主管部门与综合行政执法部门的职责权限,明确部门责任边界和协作配合义务。完善执法监督机制,健全考核监督制度,强化行政执法责任制。健全信息共享机制,推进各类执法信息的实时共享和互联互通。健全完善争议处置、经费保障、公安联动等机制,着力提升执法保障水平。严格执法队伍管理,加强思想政治建设和综合业务培训,推进综合行政执法规范化建设,树立公平公正、执法为民的良好形象。 

  六、综合行政执法的相关配套改革  

  当前,综合行政执法和部门专业执法仍然并存,健全完善行政执法的运行机制,优化行政执法的管理流程、加强对不同执法主体的协调指挥,对政府能否全面、准确、高效有序开展行政执法尤为关键。为此,在全面推进综合行政执法的同时,要统筹推进以下两项配套改革(可以简称为“一主两配”改革)。 

  (一)加快推进统一政务咨询投诉举报平台建设。围绕加快转变政府职能、创新行政管理方式的要求,将整合政务投诉举报载体、建设统一政务咨询投诉举报平台作为贯彻落实转变政府职能、加强事中事后监管的一项重要举措,以12345政务服务热线及浙江政务服务网为基础,整合优化各职能部门非紧急类政务服务热线及网络平台功能,建设集消费投诉、经济违法行为举报和行政效能投诉为一体,统一、便民、高效的政务投诉举报平台,规范职能部门处理投诉程序,强化外部监督,实现统一接收、按责转办、限时办结、统一督办、评价反馈的业务闭环,通过优化职能资源配置、行政管理流程再造,推动政府职责体系和组织体系的重新构建,进一步提升政府的治理能力。这一平台建设,有利于改变以往职能部门对投诉举报事项自我受理、自我办理、自我监督、自我评价的传统模式,通过强化民意导向和外部监督机制,克服行政不作为、乱作为、慢作为等问题。目前,省编委办正着手研究起草建设统一政务咨询投诉举报平台的指导意见。 

  (二)建立健全联合执法协调指挥机制。在多支执法队伍并存的情况下,建立统一的行政执法协调指挥机制,推进部门间的联合执法,是弥补现阶段行政执法体制不足,充分发挥政府主导作用,增强各部门协调联动效应的有效手段。各地要抓紧在市县乡三级开展联合执法协调指挥机制建设工作,加强对各部门执法力量的统筹协调,对涉及多个部门职责的投诉举报事项,通过这个机制统一协调有关单位开展联合执法,并对各部门执法活动进行监督和考核,着力增强执法合力,解决执法部门间推诿、扯皮问题,进一步提高行政执法效能。 

  七、实施步骤 

  (一)研究制定实施方案。各地按照《省政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》(浙政发〔20154号)和全省综合行政执法工作现场推进会精神,结合本地实际,研究制定推进综合行政执法工作的实施方案,提出开展综合行政执法职权事项、机构设置和人员编制配置调整意见、执法管理体制和运行机制以及执法保障措施等,经省编委办会同省级有关部门审核后报省政府批准。 

  (二)启动方案实施工作。实施方案经省批复后,各地抓紧做好职能划转、机构组建、人员调配等各项实施工作,确保在2015年年底前完成挂牌运行。 

  (三)全面实施到位。各地进一步做好健全完善综合行政执法管理体制和运行机制各项工作,按照“总体设计、一次审批、分步实施”的要求,稳步推进综合行政执法改革,确保于2017年底前全面完成省政府批准纳入综合行政执法的职权事项的划转实施工作。 


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